Grundsteuer-Schock 2025: Wie 36 Millionen Grundstücke im Steuerlabyrinth stecken bleiben

Als zum 1. Januar 2025 die neue Grundsteuer scharf geschaltet wurde, sollte das eigentlich ein Akt der Gerechtigkeit sein: moderner, verfassungskonform, „aufkommensneutral“. Herausgekommen ist ein Steuer-Patchwork, das vom Bundesverfassungsgericht erzwungen wurde – und nun Millionen Eigentümer, Mieter, Kommunalpolitiker und Finanzgerichte in Dauerstress versetzt.

Vom Karlsruher Urteil zum Flickenteppich

Auslöser war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom April 2018. Die Richter erklärten die alte Grundsteuer-Bewertung wegen völlig veralteter Werte – im Westen aus dem Jahr 1964, im Osten sogar aus dem Jahr 1935 – für verfassungswidrig und gaben dem Gesetzgeber eine Frist, ein neues System zu bauen. Die alte Grundsteuer durfte letztmals bis Ende 2024 angewendet werden.

Die Antwort der Politik war eine der größten Massen-Neubewertungen der Verwaltungsgeschichte. Rund 36 Millionen Grundstücke und Gebäude mussten neu bewertet werden, um ab 2025 auf Basis aktueller Daten besteuert zu werden.

Der Bund legte ein „Bundesmodell“ vor, ließ den Ländern aber eine Öffnungsklausel. Mehrere Länder nutzen diese und führten eigene Modelle ein, etwa Bayern mit einem Flächenmodell oder Baden-Württemberg mit einem modifizierten Bodenwertmodell. Andere Länder orientieren sich am Bundesmodell, variieren aber Steuermesszahlen oder Detailregeln.

Auf der dritten Ebene greifen dann die Kommunen ein: Jede Gemeinde legt ihren eigenen Hebesatz fest – in Summe sind das rund 11.000 verschiedene Hebesätze. Aus einem ursprünglich als Vereinheitlichung gedachten Projekt ist damit ein Geflecht aus Bundesrecht, Landesmodellen und tausenden kommunalen Entscheidungen geworden, mit entsprechend unübersichtlichen Folgen für die Steuerzahler.

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Warum die Grundsteuer so sensibel ist

Die Grundsteuer B trifft alle bebauten und bebaubaren Grundstücke, also klassische Wohn- und Geschäftsimmobilien. Sie ist eine der wichtigsten stabilen Einnahmequellen der Gemeinden; die Kommunen nehmen damit inzwischen deutlich über 15 Milliarden Euro pro Jahr ein, Tendenz seit Jahren steigend.

Die Formel ist vermeintlich simpel: Grundsteuerwert mal Steuermesszahl mal Hebesatz der Gemeinde. Genau darin liegt aber die politische Sprengkraft. Schon moderate Änderungen bei Hebesatz oder Messzahl können die Jahressteuer spürbar nach oben treiben oder senken. Weil die Grundsteuer in der Regel über die Nebenkosten auf Mieter umgelegt wird, wirken sich diese Änderungen nicht nur auf Eigentümer, sondern auch auf Mieterhaushalte aus.

Thüringen rudert zurück – Entlastung fürs Wohnen, Mehrlast fürs Gewerbe

Kaum war das Bundesmodell in Thüringen angewendet, hagelte es Proteste. Viele private Wohneigentümer bekamen Bescheide, in denen die Grundsteuer zum Teil deutlich höher ausfiel als bisher. Die neu gebildete Landesregierung reagierte und verabschiedete ein eigenes Anpassungsgesetz.

Kern des Eingriffs ist eine Verschiebung zwischen Wohnen und Gewerbe. Die Steuermesszahl für Wohngrundstücke wird von 0,31 auf 0,23 Promille abgesenkt, während sie für Nichtwohngrundstücke gleichzeitig von 0,34 auf 0,59 Promille steigt. Das Land will damit eine spürbare Entlastung für Wohnen erreichen und gleichzeitig einen Teil der Mehrbelastung auf gewerbliche und sonstige Nutzungen verlagern. Die Finanzministerin spricht von einer Entlastung beim Wohnen von rund einem Viertel gegenüber der vorherigen Berechnung.

Die verwaltungstechnische Folge ist enorm: Hunderttausende Grundsteuermessbescheide müssen neu berechnet und verschickt werden. Die Entlastung für die Bürger greift erst mit Verzögerung, weil zunächst die neuen Bescheide erstellt und die kommunalen Hebesätze neu ausgerichtet werden müssen. Eine Reform, die eigentlich Bürokratie abbauen sollte, erzeugt in Thüringen so eine komplette zweite Korrekturrunde.

Hamburg dreht den Hebesatz hoch – und die Messzahlen fein

Ganz anders der Kurs im Stadtstaat Hamburg. Dort setzt der Senat auf ein eigenes Modell mit Lagefaktoren – und auf sehr hohe Hebesätze bei gleichzeitig differenzierten Steuermesszahlen.

Ab 2025 gilt: Der Hebesatz der Grundsteuer B steigt von bislang 540 Prozent auf 975 Prozent. Für baureife, aber unbebaute Grundstücke führt Hamburg zusätzlich eine Grundsteuer C ein, für die ein Hebesatz von 8.000 Prozent vorgesehen ist. Gleichzeitig differenziert die Stadt die Messzahlen nach Nutzung: Wohnflächen werden mit einer niedrigeren Steuermesszahl belegt als gewerbliche Nutzflächen. Lageabschläge und -aufschläge verstärken die Unterschiede je nach Wohnlage.

Offiziell soll das alles trotzdem aufkommensneutral sein: Hamburg will insgesamt etwa genauso viel aus der Grundsteuer einnehmen wie zuvor, nur anders verteilt. In der Praxis sorgt vor allem die Grundsteuer C mit ihrem extremen Hebesatz für Aufsehen. Sie zielt ausdrücklich auf Eigentümer baureifer, aber unbebauter Grundstücke, um Grundstücksspekulation unattraktiver zu machen und Bauland in den Markt zu drücken.

Für viele Eigentümer bedeutet die Kombination aus höherem Grundsteuerwert, differenzierter Messzahl und einem Hebesatz von 975 Prozent dennoch spürbare Mehrbelastungen. Hinzu kommt, dass in Hamburg Mieten, Energie- und Lebenshaltungskosten ohnehin überdurchschnittlich hoch sind.

Das Versprechen der „Aufkommensneutralität“ bröckelt

Politisch wurde die Reform unter der Zusage verkauft, die Kommunen sollten durch die neuen Regeln nicht mehr Geld einnehmen als zuvor. Das Bundesmodell wurde so angelegt, dass es rechnerisch aufkommensneutral ist. Ob dieses Versprechen vor Ort eingehalten wird, hängt aber maßgeblich von der Frage ab, welche Hebesätze die Gemeinden beschließen.

Datenanalysen für unterschiedliche Bundesländer zeigen, dass viele Kommunen genau an dieser Stellschraube drehen. In Hessen etwa liegen deutlich über die Hälfte der Städte und Gemeinden über den vom Land als „aufkommensneutral“ berechneten Hebesätzen, in einem Großteil der Fälle sogar deutlich. In Sachsen zeigt sich ein ähnliches Bild, wenn auch weniger ausgeprägt: Dort übersteigt ein relevanter Teil der Kommunen die empfohlenen Hebesätze ebenfalls.

Parallel dazu sind die Einnahmen aus der Grundsteuer bereits in den Jahren vor der Reform spürbar gestiegen. Selbst ohne neues Recht hat sich das Aufkommen vor allem über steigende Werte und Hebesätze erhöht. Vor diesem Hintergrund zweifeln viele Bürgerinnen und Bürger daran, dass die Reform am Ende wirklich ein Nullsummenspiel bleibt.

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„Faire Hebesätze“: Transparenz oder Schwarzer-Peter-Spiel?

Um den Druck zu entschärfen, veröffentlichen viele Länder inzwischen sogenannte faire oder aufkommensneutrale Hebesätze. Dabei handelt es sich um rechnerische Empfehlungen, bei denen eine Kommune in der Summe ungefähr so viel einnehmen würde wie vor der Reform. In Hessen etwa gibt es für jede Kommune eine konkrete Zahl, die öffentlich einsehbar ist. Ähnliche Übersichten existieren auch in anderen Ländern.

Auf den ersten Blick erhöht das die Transparenz: Bürger können genau sehen, ob ihre Kommune über oder unter der empfohlenen Marke liegt. Gleichzeitig verlagert diese Praxis aber auch den politischen Druck. Die Länder können argumentieren, ihre Modelle seien neutral angelegt, jede Abweichung nach oben gehe auf das Konto der Gemeinderäte vor Ort. Kritiker sehen darin ein durchsichtiges Schwarzer-Peter-Spiel, bei dem die Verantwortung für steigende Steuerlasten von den Ländern auf die Kommunen geschoben wird.

Differenzierte Hebesätze: Entlastung fürs Wohnen, Stress für die Juristen

Mehrere Länder gehen noch einen Schritt weiter und erlauben ihren Kommunen ausdrücklich, unterschiedliche Hebesätze für Wohn- und Nichtwohngrundstücke festzulegen. Die Idee lautet: Wohnen soll gezielt entlastet werden, während Gewerbe, Logistikflächen oder bestimmte Spezialnutzungen stärkere Lasten tragen.

Juristisch ist das heikel. Kommunale Spitzenverbände ließen Gutachten erstellen, die Risiken für die Gleichbehandlung der Steuerzahler aufzeigen. Andere Rechtsgutachten kommen dagegen zu dem Ergebnis, dass differenzierte Hebesätze grundsätzlich zulässig seien, solange die Spreizung nicht ausufert und sachliche Gründe für die Differenzierung bestehen. Wirtschaftsverbände warnen derweil vor zusätzlicher Komplexität und sehen in der Differenzierung eher den Versuch, politische Versäumnisse kaschieren zu wollen.

Klage- und Einspruchswelle: Finanzgerichte auf Jahre beschäftigt

Parallel zur politischen Debatte läuft eine juristische Großoffensive. Gegen die neuen Grundsteuerwert- und Messbescheide sind bundesweit Millionen Einsprüche eingelegt worden. Finanzämter und Finanzgerichte rechnen damit, dass sie sich jahrelang mit der Grundsteuerreform beschäftigen müssen.

Inzwischen sind in ganz Deutschland tausende Klageverfahren anhängig. Der Bundesfinanzhof befasst sich in ersten Revisionsverfahren mit der Frage, ob das Bundesmodell verfassungsgemäß ist. Mehrere Verfahren aus verschiedenen Bundesländern dienen als Musterfälle. Steuerzahlerverbände wie der Bund der Steuerzahler und Eigentümervereinigungen wie Haus & Grund treiben solche Verfahren gezielt voran, um das Thema nach Karlsruhe zu bringen. Erste Entscheidungen von Finanzgerichten, die die Vollziehung von Bescheiden aussetzen oder deutliche Zweifel an der Bewertungsmethodik formulieren, verstärken den Eindruck, dass die letzte Runde letztlich vor dem Bundesverfassungsgericht stattfinden wird.

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Was das alles für Eigentümer und Mieter bedeutet

Für Bürgerinnen und Bürger bleibt die neue Grundsteuer ein schwer durchschaubares System mit stark regional unterschiedlichen Ergebnissen. In Ländern mit eigenen Modellen hängt die Steuerlast stärker von Flächen, Lagefaktoren oder vereinfachten Parametern ab. In Ländern mit Bundesmodell entscheidet eine Mischung aus Bodenrichtwert, statistischer Nettokaltmiete, Grundstücksgröße und Baujahr über den Grundsteuerwert. Überall wirkt der Hebesatz der Kommune als Hebel, mit dem sich Belastungen erheblich verschieben lassen.

Weil Vermieter die Grundsteuer im Regelfall über die Betriebskosten auf ihre Mieter umlegen dürfen, trifft die Reform nicht nur Eigentümer, sondern auch einen großen Teil der Miethaushalte. Steigen die Bescheide, steigen langfristig auch die Nebenkosten.

Ob die Reform am Ende wirklich gerechter ist oder am Ende nur ein aufwendiges Umverteilungsexperiment bleibt, das neue Ungleichheiten schafft, wird sich erst in einigen Jahren zeigen. Fest steht schon jetzt: Aus einem verfassungsgerichtlichen Auftrag ist ein föderales Steuer-Labyrinth geworden, in dem 36 Millionen Grundstücke und rund 11.000 verschiedene Hebesätze kaum noch jemand auf Anhieb durchschaut.